互联网平台是双边或者多边主体互动、交易的载体，是市场和社会生活中不可或缺的商业组织形态，实践中发生了互联网平台滥用市场支配地位被给予行政处罚或者被诉的民事案件。基于互联网平台的聚合性和公共性，互联网平台所承载的经济发展功能日益显著，与此同时，随着互联网技术日新月异，数据的生产要素属性使得合理使用数据、正当运用算法成为市场监管的关注重点。相对于既有的行政执法案例，更加复杂多变，这大幅增加了互联网平台企业在经营中的违法风险。在这样的背景下，国家市场监督管理总局出台《互联网平台反垄断合规指引》（以下简称“本指引”），明确互联网平台企业合规的内容和具体要求，有助于提高市场预期，指引企业合法经营，防患于未然。本指引共五章38条。这五章依次为总则、风险识别、风险管理、合规保障机制、附则，以下就重点内容进行分析。

一、预防优先，标本兼治

本指引在总则一章强调了三重目的，层层递进：一是直接目的，为支持和引导平台经营者有效防范反垄断合规风险，健全反垄断合规管理制度；二是间接目的，即保护相关主体合法权益，维护市场公平竞秩序；三是中观目的，即促进平台创新和经济健康发展。目的的立论核心在于本指引第三条关于合规管理必要性的规定，指引提出平台经营者相对于平台内经营者，通常具有一定的管理者属性，从管理与被管理的相对性出发，“相关主体”的范围是比较大的。有鉴于此，平台的行为要合规，合规的判断标准是要做到切实不侵犯相关主体的合法权益，进而促进平台创新和经济健康发展。

本指引以2022年修正的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）和部门规章为依据，结合反垄断执法经验，特别是近年来数字技术革命和应用反映出的新问题，充分认识到互联网平台在市场中的作用，一个重要的理念是将事后的调查处罚前移到风险防范，突出合规在预防违法中的作用。指引不同于成文法，不具有明确的法律效力也不具有强制性，但是指引清晰表达了执法机关认定垄断行为的思路。因此，合规的内容与反垄断执法的标准之间有关联，但相互之间不能替代。当然，如果严格做好合规，就可以极大地避免垄断行为发生。

二、风险类别与识别方法

本指引综合了典型垄断风险，在第二章“风险识别”中系统呈现了《反垄断法》所禁止的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争四方面垄断行为中与平台有关的内容。特别是，本指引发挥了依法说理、示例释法的作用，在第二章的重点、难点部分特别加入“风险示例”，将复杂多变的商业模式、经营实践作为参考，有助于企业进行分析和识别。

（一）达成或实施垄断协议

一是识别垄断协议的层次。第二章第一节有关垄断协议的识别，总原则是按照行为情形、不予禁止、豁免依次展开，具体而言：先根据行为所涉及的经营者交易关系和协议的情况，识别属于《反垄断法》第十七条有关横向协议、第十八条纵向协议、第十九条轴辐协议当中的哪一种，之后再看是否符合《禁止垄断协议规定》中的不予禁止（安全港）条款，如是再判断是否适用《反垄断法》第二十条的豁免条款。如果前一阶段的识别结果为“否”，则不需要向后序阶段延申识别。这样可以在降低企业合规风险和预防达成或实施垄断协议之间形成平衡。

二是横向垄断协议、纵向垄断协议、轴辐协议的特别情形。本指引以《反垄断法》和《禁止垄断协议规定》为依据，结合平台经济的特点和现实经济生活中的商业模式，就可能引发竞争担忧的情形分类进行提示，当中特别强调互联网平台基于管理和经营双重属性特质的合规要点，比如通过算法进行共谋，通过大数据画像、预测算法等限定价格等。

（二）滥用市场支配地位

这一部分以《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位规定》为依据，从评估市场支配地位、经营行为、正当理由三个方面展开。

首先，滥用市场支配地位行为的违法以经营者满足“具有市场支配地位”为主体适格的前提。为此，《反垄断法》规定了判断是否具有市场支配地位的推定和认定标准，在法律技术层面上具有很强的专业性。因此本指引明确提出鼓励市场份额或市场力量较大的平台经营者定期进行市场地位的自评估。

本指引第九条明确可以从六个方面评估平台经营者是否具有市场支配地位，具体包括：平台经营者的市场份额及相关市场竞争状况、控制市场的能力、财力和技术条件、平台内经营者及其他经营者对平台的依赖性、其他平台进入相关市场的难以程度、平台经济特点。

其次，本指引第十条至第十五条对应《反垄断法》第二十二条有关“滥用市场支配地位”的行为作出规定，还就实践中争议较大的限制流量、封禁屏蔽、“二选一”“全网最低价”等进一步纳入示例和分析。平台经营者可以根据定性描述和示例举一反三，将合规精细化。

最后，经营者可以通过行为具有“正当理由”以进行违法性抗辩。本指引第十条为“不公平高价或者不公平低价”，在就是否“公平”做出判断时，已经涵盖了正当理由的本意。因此，本指引第十六条的“正当理由”，其考虑因素函摄第十一条至第十五条的行为。这当中有七项具体因素和一项兜底。尤其值得注意的是，第十六条第二款明确提出“与竞争性平台经营者做法一致、顺应消费趋势、保护市场价格稳定性、维持平台生态整体性等理由”一般不属于正当理由。

综上，第二节“滥用市场支配地位”形成了主体适格、行为违法、正当理由抗辩、非正当理由的识别逻辑。

（三）经营者集中

这一部分结合《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者反垄断合规指南》《经营者集中反垄断合规指引》，对平台业态的经营者可能出现的反垄断合规风险作出提示。

（四）滥用行政权力排除、限制竞争

本指引就平台经营者如何避免主动或者被动在行政主体协调、推动或者要求下从事垄断行为提出了建议。一是向反垄断执法机构举报，二是提起行政复议。此外，本指引第十九条、第二十条分别就行政主体协调、推动和行政主体要求的垄断行为两个角度提示了平台经营者可能存在的合规风险。

三、风险管理

本指引第三章就风险管理的多个维度提出建议。

一是如何进行反垄断合规风险管理，分为风险评估和风险提醒。由于平台经营者所处的行业、竞争状况、经营规模、商业模式存在差异，要因地制宜建立切实有效的风险评估指标体系，采取分类分级管理是比较有效的方式；风险评估完成后，可以根据评估结果对不同岗位人员分类管理，采用提醒的方式。指引重点提示了做好风险提醒的六类合规高风险人员，当然，经营者可以根据自身的情况进行增减。

二是风险防控的环节，包括事前、事中和事后。所谓“事”，指的是具体的市场经营行为，实行全链条风险防范，针对链条上不同环节，切实从经营者的视角提出合规建议。

三是建议平台经营者重点排查的风险点，包括平台规则审查和算法筛查。由于平台规则是经营者制定的，规则本身不符合反垄断法律法规时，违法风险较高。算法往往是平台的核心竞争力的体现，有的算法是平台经营者的商业秘密，因此鼓励平台经营者通过技术手段加人工复核的方式，双重保障算法合规。算法黑箱并不必然成为违法抗辩的正当理由，因此，不仅要建立算法迭代纠偏机制，在发现风险后及时下线调整，另外要留存完整的审计记录。

四是有关合规的反向、正向建议。如果出现了合规风险，经营者要配合调查并进行合规整改。本指引第二十八条列举了平台经营者及其员工、平台内经营者不配合反垄断执法调查的情形，这部分内容与《反垄断法》第七章“法律责任”第六十二条的规定有高度重合，虽然有表述不一致之处，比如本指引所列举拒绝、阻碍执法人员进入经营场所；拒绝其获取权限等没有在《反垄断法》中规定，但可以归为上位法所规定的“其他拒绝、阻碍调查行为”。据此，本指引第二十八条可以理解为经营者的配合义务而非建议。平台经营者应当按照“三书一函”的整改要求推进整改工作并按时提交整改报告，持续做好评估和合规改进。从正向角度，平台经营者可以向反垄断执法机构申请合规激励。

四、合规保障机制

本指引从合规的管理机构设置、合规汇报机制、合规培训、考核、监督、合规管理信息化对做好反垄断合规提出了机制性保障的建议。

无论从构建市场竞争秩序还是从企业持续合法经营的角度，防范风险都要优于矫正。《反垄断法》是市场经济基本法，对平台经营者来说，违反《反垄断法》将对市场经济带来巨大、深刻的损害，违法者也将受到严厉的法律制裁。因此，做好反垄断合规对企业大有裨益，也有助于保护市场公平竞争、鼓励创新，提高经济效率，维护消费者利益和社会公共利益，因此，这是执法者和经营主体共同的责任。

《互联网平台反垄断合规指引》（以下简称《指引》）的正式出台，标志着中国在平台经济反垄断领域迈入了系统化、精细化治理的新阶段。尤其是自2020年《关于平台经济领域的反垄断指南》发布征求意见稿、并于2021年正式出台以来，中国在平台经济反垄断领域又走过五年有余的发展历程。这不仅是中国数字经济高速扩张的阶段，更是反垄断法治体系在执法与司法维度上不断成熟、深化和建构自主知识体系的重要时期。本次《指引》的出台，是近五年内中国平台经济发展自主知识体系的系统凝练，其既总结了过去的中国治理经验和治理智慧，又立足长远，为后续进一步建构良性竞争的市场秩序提供方向。《指引》不仅填补了平台经济反垄断合规领域的潜在规则空白，更彰显了在数字经济时代构建公平、健康、透明、可预期、可持续的良性市场竞争环境的决心与智慧，为全球平台经济治理贡献了中国方案。

本次指引具有如下核心特征和突出亮点：

第一，《指引》的突出特点在于将“事前监管”与“合规治理”理念深度融合，实现了从被动应对到主动防控的转变。《指引》明确平台经营者“推进事前事中事后全链条合规”，通过风险识别、评估、预警和防控，将反垄断合规工作前置到业务决策、规则制定、算法设计等关键环节，有效避免了风险的累积和质变，推动平台经济领域“形成优质优价、良性竞争的市场秩序”。《指引》通过构建规则公平、算法向善、竞争合规的反垄断合规体系，为平台经济高质量发展提供了制度保障，也为平台经营者提供了清晰的合规路径，避免因合规意识不足而陷入法律风险的困境，有效引导我国平台经济建构良性竞争的市场秩序。

第二，《指引》的核心亮点之一在于其提供详实的法律条文解释，经由风险示例展现出更强的实践指导性。不同于传统法律文本的抽象表述，《指引》将反垄断法上的一系列核心条款转化为具体可识别的行为边界，将《中华人民共和国反垄断法》相对抽象的“标准”尽可能的明确化、具体化。特别是具体、生动的风险示例，使平台经营者能够清晰识别监管红线，避免“踩线”，降低合规成本，提高效率，为平台经济健康有序发展提供更为明确的具体指引。

值得指出的是，《指引》在风险示例中高度聚焦社会关切，回应了一系列消费者、劳动者等各方高度关注的平台经济领域的垄断风险，并在《指引》中给出详尽解释和说明。针对低于成本销售问题，指引在风险示例中列明：“明显超出符合商业惯例的合理期限，给予平台内经营者免费入驻、大额补贴优惠，待竞争性平台经营者退出相关市场后，大幅提高入驻费等相关费用”的典型情形，这对于我国在外卖平台等进行低价补贴价格战的行为的合法性与否有极强的启示意义。针对“二选一”问题，指引明确将“二选一”解释为“强迫交易相对人在该平台经营者和其他竞争性平台经营者间作出选择，并通过惩罚性措施或者激励性措施保障实施前述‘二选一’行为，排除、限制市场竞争”，并展示“并对不遵守承诺的平台内经营者采取搜索降权、下架商品、限制流量、扣取保证金等方式予以惩戒，限制平台内经营者自由选择权”等实践中高频次出现的具体风险场景。针对全网最低价问题，《指引》同样在示例中明确指出“要求平台内经营者在该平台销售的商品价格不得高于其他竞争性平台，若在其他平台降价，须在甲平台内降价至相同或者更低水平，并采取措施确保相关要求的执行”的风险情形。

从规范功能与理论回应维度看，《指引》通过具体解释与风险指引的体例构造，契合数字经济时代社会公众对平台竞争秩序的核心关切，更以规范文本的形式厘清了平台经济领域的竞争行为边界，为构建风清气正的平台良性竞争生态提供了明确的规则遵循。笔者作为较早聚焦平台“角色异化”与流量竞争问题的学者，始终秉持反垄断规制需适配数字经济特质的主张，《中华人民共和国反垄断法》的适用应当建立针对平台内流量分配与流量传导机制的专项调整规则。数字市场中流量已成为核心生产要素，平台通过流量控制等途径获取的“私权力”若缺乏规制，易引发市场支配地位的滥用。《指引》在风险示例中，将流量竞争与垄断问题纳入多维度规制框架，针对不同场景类型构建差异化的规制条款体系，相应制度设计契合生产要素市场化配置的要求，厘清流量竞争的规则边界，为数字市场公平竞争秩序的塑造提供了规范保障，既保障经营主体的流量获取自主权与经营选择权，更在平台经济迈入2.0竞争阶段，为激发平台生态的创新活力与发展动力提供制度支撑。

第三，从行政立法的程序正义与规范优化维度考量，《指引》在征求意见稿基础上，通过广泛吸纳社会公众、行业主体及学术研究的多元意见，进一步推进体系化补充、精细化完善与操作性细化，尤其在风险识别标准、合规操作规范与监管实施重点等核心领域实现优化，使《指引》的实践适配性与指导效能愈加提升。具体而言，在第四条基本原则之针对性原则中，于“结合所处行业、商业模式、治理结构”的基础上增设“市场竞争状况”考量因素，契合构建高水平社会主义市场经济体制下对良性竞争秩序的制度需求，呼应动态竞争的市场现实，即数字市场的竞争具有高度动态性，反垄断规制需将市场结构、竞争强度等动态因素纳入考量，避免静态化的规则适用偏差。而第十二条新增“拖延签署合作协议”的行为类型化界定，顺应数字经济背景下拒绝交易行为的“变相化”“隐蔽化”特征。此外，第三十一条明确“鼓励平台经营者设立首席合规官”，呼应企业合规管理一体化的趋势，强化组织保障与责任传导。

第四，《指引》的“风险管理”“合规保障机制”等章节亦是《指引》的突出创新。体例化的设置安排为互联网平台构建切实可行的反垄断合规体系提供了坚实可靠的抓手。系统优化风险防控机制，实现合规管理从被动应对到主动预防的转变。特别是事前风险防控部分，要求平台经营者在“制定规则、设计算法、签订协议、商业洽谈、投资并购、调整业务模式、组织营销活动等重要事项前，对有关事项进行反垄断风险识别评估”，将合规要求嵌入业务流程的前端。同时，算法筛查部分要求平台经营者对“计价算法、推荐系统、排序逻辑、广告投放策略等核心算法模型进行定向筛查和动态监测”，推进算法逻辑透明可解释，避免算法黑箱破坏市场竞争秩序、损害消费者利益和社会公共利益。

来源：市监总局